近年来, 因美国泛化 "国家安全" 概念, 频繁实施技术限制, 出口管制这一政策工具倍受关注. 但作为贸易政策工具, 出口管制是由战时的 "禁运" 演变过来的, 自二战后就一直被使用, 是专门针对出口环节采取的限制措施. 本文, 我们对国际出口管制机制从美国如何掌控多边机制话语权和全球技术发展变化的时间轴两个维度, 做一次历史性回顾.

一, 美国掌控多边机制话语权

二战后, 在美国的推动下, 1949～1950 年, 欧洲国家通过多轮会谈确定与美国共同实施出口管制, 建立 "巴黎统筹委员会" (简称 "巴统" , 缩写为 COCOM) ; 苏联及东欧巨变后, 巴统解体, 又是在美国的推动下, 于 1996 年成立瓦森纳安排 (缩写为 WA) .

这期间, 无论是巴统, 还是后续的瓦森纳安排, 都深受美国的影响.

(一) 巴统标志着美国获得出口管制规则的制定权

１．巴统清单的由来

巴统成立之前, 美国就与西欧国家互动, 1948 年 3 月底的 "经济合作法" 第 117[D]修正案规定, 欧洲复兴计划 (也称马歇尔计划) 参加国如果向非参加国出口美国禁运物资, 美国有权拒绝向其提供援助物资, 确立 "如不管制贸易, 就停止援助" 的原则.

1948 年夏, 美国制定贸易管制清单, 分为实行全面禁运的 "1A" (军用) 清单和限制出口数量的 "1B" (两用) 清单, 随后积极向西欧国家推荐其贸易管制清单. 美国先是于 1948 年 9 月向英国提交了 "美国贸易管制清单" , 英国政府同意在出口美国 "1B" 清单物项时向美国提供情报. 同年 12 月, 法国, 意大利, 比利时, 荷兰, 西德, 奥地利, 丹麦, 瑞典, 挪威才正式接到该清单. 由此可见, 对于西欧国家, 美国采取不同政策, 首先征求英国意见, 体现了美国对此前 "日不落帝国" 的重视, 这也标志着美国从擅长 "贸易禁运" 的英国手中获得了规则的制定权.

1949 年初, 美国国会外部经济合作联合委员会派代表研究西欧的出口管制政策, 强调西欧国家并未关注美国的出口管制努力. 英国具备兼容性最强的清单, 但 163 种物项中只有 9 种属于美国 1A 清单. 随后美国要求西欧国家建立多边委员会, 考虑每月调整协调清单.

1949 年 1 月, 英国, 法国, 意大利, 荷兰, 比利时, 瑞典, 瑞士七国代表在巴黎集会, 讨论美国的 1A 清单; 3 月, 英法两国共同起草了贸易管制清单, 9 月提出了比美国 1A 清单少 48 种物项的 "共同清单" .

2．巴统清单的构成

1949 年 11 月, 美国, 英国, 法国, 意大利, 荷兰, 比利时六国召开会议, 同意制定国际安全管制清单, 于 1950 年 1 月成立巴统, 主要针对苏联和东欧国家实施商品和技术禁运, 清单即禁运商品和技术的列表.

巴统的国际安全管制清单共分三类: 第一类为军品清单, 第二类为原子能清单, 第三类为国际产业清单或国际清单. 对于军品清单和原子能清单, 巴统成员国高度认同, 认为需要实施出口管制; 但对于国际产业清单, 美国和西欧国家存在较大分歧, 为此, 巴统设立磋商小组, 明确其为所有国家接受的最低水平, 各国可以在此基础上增加管制物项.

其中国际产业清单又分为三类: (1) 国际清单 I 为完全禁运的物项, 也称禁运清单; (2) 国际清单 II 为限制出口数量并交换实际出口情况的物项; (3) 国际清单 III 为可以出售, 但出口国需要监管最终用途的物项.

巴统成立后, 美国 1A 清单 (177 种) 中的 144 种列入国际清单 I, 6 种列入国际清单 II, 27 种列入国际清单 III.

朝鲜战争爆发后, 应美国强烈要求, 1951 年 1 月, 巴统接受美国的 1B 清单, 除 47 种待协商, 其余全部纳入.

由此, 二战后, 美国通过撬动日不落帝国--英国, 借助马歇尔计划作为 "利诱" 和条件, 将欧洲复兴发展计划与出口管制捆绑实施, 进而完成了从主导制定新规则, 到将新规则输出, 并取得 "盟友" 价值认同的全过程, 确立了美国对新多边机制的主导权.

(二) 瓦森纳安排的建立及运行机制

苏联解体后, 1992 年 12 月, 时任美国总统布什 (老布什总统) 提出建立一个不同于巴统的多边机制; 1993 年 4 月, 时任美国总统克林顿与俄罗斯总统叶利钦在会晤期间提出解散巴统.

1993 年 11 月 16 日, 巴统 17 个成员国代表在荷兰海牙举行的高层会议上同意解散巴统, 建立新的多边制度.

1994 年 3 月在荷兰瓦森纳举行的高层会议, 进一步确认了解散巴统的决定. 1994 年 3 月 31 日, 巴统正式解散.

"巴统" 成员国同意, 在新的机制建立之前, 继续采用巴统清单作为全球出口管制的基础.

1．延续巴统的核心清单和军品清单

1995 年 9 月在荷兰瓦森纳举行的高层会议同意接纳俄罗斯, 捷克, 匈牙利, 波兰和斯洛伐克作为创始成员国, 并宣布成立 "新论坛" . 12 月的高层会议上, 与会代表同意成立 "关于对常规武器, 两用物项和技术实施出口管制的瓦森纳安排" .

1996 年 4 月, 瓦森纳安排在维也纳举行成立大会; 1996 年 7 月, 全会复会; 9 月, 瓦森纳安排正式生效, 清单于 11 月 1 日实施.

瓦森纳安排延续了巴统核心清单 (两用清单) 和军品清单, 而原子能清单由于成员国认为其内容已经被 "不扩散核武器条约" (NPT) 覆盖而未被采纳.

两用管制清单沿用了巴统清单, 编码体系仍为三位的数字+字母组合, 增加产品分类A 设备, 组件和部件拓展为系统, 设备和部件, 其余未变.

2．在两用清单中增设敏感和极其敏感清单

在巴统清单基础上, 瓦森纳安排从中选出了部分物项, 作为敏感清单和极其敏感清单.

敏感清单的选取标准为: 两用清单中直接与先进常规军事能力本土化开发, 生产, 应用和提高相关的关键因素.

极其敏感清单的选取标准为: 两用清单中对最先进常规军事能力本土化开发, 生产, 应用和提高至关重要的关键因素.

3．瓦森纳的运行机制

瓦森纳安排成员国对商定清单上的物项实施有效的出口管制, 并定期审查这些清单, 使其符合技术发展趋势.

成员国定期在总部维也纳举行会议. 瓦森纳成员国通过交换意见及信息, 报告某些受控两用物项的转让或拒绝转让情况, 评估技术转让相关的风险. 成员国须每 6 个月通报向非成员国转让武器或转让/拒绝某些两用产品和技术的具体情况. 在一些情况下, 适用更短的通报期限, 如敏感清单为 30-60 天.

瓦森纳安排的决定是通过成员国协商一致作出的, 成员国与清单相关的提案也需要全体一致同意方能实施.

除清单外, 瓦森纳安排通过 "最佳实践" 为成员国提供指导, 涉及过境/转运, 非军事化的军事设备, 两用产品和技术, 产业与学术界, 最终用户和最终用户管控等八方面.

此外, 成员国还分享国家出口管制执法方面的经验, 包括许可和执法实践方面的经验.

2018 年以来, 美国在 "出口管制改革法" 的实施过程中, 高度重视新兴技术, 并在 WA 层面推进对 "开发中的技术" 的管制, 如 ECAD 软件等; 对于不合乎美国企业利益的, 积极推进清单修改, 如网络安全物项. 可以说, 从设立到多边机制的运行, 美国具有绝对的影响力.

二, 全球技术发展变化时间轴

巴统管制清单随着国际技术变化趋势而调整, 同时也配合地缘政治格局调整而变化.

从下表可见, 清单的修改, 既与当时的技术发展有关, 也与地缘政治, 国际关系密切相关. 二战后, 在美苏两个超级大国冷战的大背景下, 出口管制列管物项充分体现了两大阵营间的 "技术对峙" .

1．1954 年巴统清单首次缩减

朝鲜战争结束后, 英国和法国要求缩减管制清单, 物项从 474 种削减至 252 种, 并将国际清单 I 的物项分为 A～M 共 13 个组.

2．1958 年调整增列电子产品

苏联第一颗人造卫星上天后, 1958 年, 巴统对管制清单进行大规模调整, 国际清单 I 为禁运清单, 以监控清单取代了国际清单 II 和国际清单 III, 监控原属于禁运清单, 现已解除限制, 但对当时的社会主义国家--苏联和东欧等国是有重要意义的物项. 禁运清单包含重要战略物项, 分为 A~K 共 11 个组, 并根据技术发展情况增加了计算机, 网络设备等电子产品.

3．1960 年确定编码

在 1960 年修改的禁运清单中, 军品清单和原子能清单被列为 A 组和 B 组, 随后是此前国际清单 I 禁运清单中的两用物项, 并采用了规范的编码, 奠定了巴统两用管制清单的基础.

1960 年确定的两用物项有 10 类, 如下表. 这一时期, 电气和电力设备, 合成橡胶等相关技术和产业都得到快速发展. 这些领域中涉及的尖端技术也在清单中有所体现.

4．1969 年禁运清单更名为出口管制清单

古巴危机后, 美苏关系有所缓和. 1965 年, 美国东西方贸易政策特别委员会起草的报告认为, 贸易应该纳入政治范围, 根据机会和形势, 应有目的, 系统地开展或抑制贸易...

1966 年, 巴统的禁运清单国际清单 I 正式更名为 "产业清单" , 军品清单, 原子能清单不再与其同列. 产业清单仍分为 10 类, 依次为: A 组金属加工机械; B 组石化设备...

1969 年, 巴统清单中的 "禁运" 一词消失, "禁运清单" 改为 "出口管制清单" , 而清单分类并未变化.

5．优化技术分组

随着科技发展, 许多硬件不断增加电子部件, 自 1976 年起, 巴统清单将 G 组科学仪器设备, 伺服系统和摄影器材与 F 组电子设备含电信和雷达整合为电子设备含电信, 雷达, 计算机硬件及软件, 但架构基本未变.

由于 J 组合成橡胶和合成薄膜长期只有 1 种产品, 1985 年以后, 该分类取消, 产业清单变为九类.

6．1991 年奠定未来基础的核心清单

1984 年, 美国众议院军事委员会调查报告要求总统授权, 对从事非法技术转让的巴统成员国实施制裁. 西欧, 日本与苏联的贸易受到影响, 加之 "东芝事件" 影响, 欧洲议会建议解散巴统; 1988 年 1 月～1989 年 10 月, 西欧国家不断与美国进行激烈讨论, 要求放松管制.

1989 年柏林墙倒塌以及苏联及东欧国家剧变后, 美国政府向盟国提出对巴统进行谨慎改革的建议.

1990 年 6 月 6～7 日召开的巴统高级会议决定采纳美, 英两国建议, 只对保障西方安全所必须的两用物项和技术实施管制, 制定一份核心清单, 以取代现行的产业清单.

1991 年 3 月, 美国与 16 个西方盟友就构建新的出口管制体系达成协议, 9 月巴统开始实施核心清单.

核心清单采用全新分类方法, 首次将软件和技术纳入, 并构建 3 位编码体系: 第 1 位数字为产业分类, 产业分类的名称从此前的 "组" 改为 "类" , 仍有 9 类; 第 2 位字母为产品分类, 有 5 种: A 是设备, 组件和部件, B 为检验, 检测和生产设备, C 为材料, D 为软件, E 为技术; 第 3 位为自然序列号, 由此奠定了现代编码体系的基础.

三, 总结

巴统成立的初衷, 是在 "冷战" 背景下, 以美国为首的 "北约" 国家限制以苏联为首的 "华约" 国家, 对其实施高技术和战略物资限制, 防范苏联及东欧国家军事能力的提高.

东欧剧变, 苏联解体后, 美国主导成立了瓦森纳安排, 在相对和平的国际环境下, 美国以防止大规模杀伤性武器为基础, 与所谓 "盟友" 共同实施 "全面管制" , 限制他国军事能力本土化开发, 生产, 应用, 防范美国的关键技术被其认为是 "敌对" 国家或组织利用.

无论是巴统, 还是承接其衣钵的瓦森纳安排, 都通过清单, "与时俱进" 地根据全球技术发展趋势, 对先进的, 可两用的商品, 软件和技术等实施管制, 这份管制清单相当于划定了一个 "小院" . 现有多边机制的成员都应遵守 "小院" 的规则, 并与时俱进地根据 "小院" 规则的调整, 对本国的管制物项作出相应的调整.

未来, 随着产业技术以及地缘政治的变化, "小院" 的范围, 即清单内容, 还会根据先进技术, 战略资源的变化, 而作出相应的调整. 近年来由美国智库提出的出口限制 "小院高墙" , 原为军事防御概念, 旨在限制特定技术出口, 与瓦森纳安排的 "小院" 范围趋同.

从巴统到瓦森纳安排, 美国主导了两用物项的出口管制方向, 积极推动瓦森纳安排成员国在多边框架下接受美国的主张, 实现协同共管, 达到其限制, 围堵, 遏制他国技术发展的目的